StGH 2009/90
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29.03.2010
StGH
Urteil
Sprüche: - nicht vergeben -
StGH 2009/090
Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgerichtshof hat in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 29. März 2010, an welcher teilnahmen: Präsident lic. iur. Marzell Beck als Vorsitzender; stellvertretender Präsident Dr. Hilmar Hoch, lic. iur. Siegbert Lampert und Prof. Dr. Klaus Vallender als Richter; Prof. Dr. Bernhard Ehrenzeller als Ersatzrichter sowie Barbara Vogt als Schriftführerin in der Beschwerdesache
Beschwerdeführerin:K


vertreten durch:

Ritter & Wohlwend
Rechtsanwälte
9490 Vaduz
Belangte Behörde:Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz
gegen:Urteil des Verwaltungsgerichtshofes vom 22. April 2009, VGH2009/10
wegen:Verletzung verfassungsmässig und durch die EMRK gewährleisteter Rechte (Streitwert: CHF 50'000.00)
zu Recht erkannt:
1.Der Individualbeschwerde wird keine Folge gegeben. Die Beschwerdeführerin ist durch das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichtshofes des Fürstentums Liechtenstein vom 22. April 2009, VGH 2009/010, in ihren verfassungsmässig und durch die EMRK gewährleisteten Rechten nicht verletzt.
2.Der Beschwerdeführerin ist schuldig, die Verfahrenskosten, bestehend aus der Urteilsgebühr in Höhe von CHF 680.00, binnen vier Wochen bei sonstiger Exekution an die Landeskasse zu bezahlen.
Sachverhalt
1.
Die als Beschwerdeführerin auftretende K Bildungs-Anstalt führt im Fürstentum Liechtenstein als einzige Privatschule ein mit dem Öffentlichkeitsrecht ausgestattetes Oberstufengymnasium. Im Schuljahr 2010/2011 sollen erstmals die Maturitätsprüfungen gemäss den neuen Bestimmungen des Schulgesetzes betreffend Privatschulen durchgeführt werden.
2.
In dem Verfahren VGH 2005/56 vertrat der Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein die Ansicht, dass das Fehlen einer Regelung der Hausmatura für Privatschulen im Schulgesetz kein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers darstelle, sondern eine Rechtslücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes sei. Als ein Indiz dafür wertete der Verwaltungsgerichtshof die Bestimmung über die Verleihung des Öffentlichkeitsrechts, durch welches Privatschulen berechtigt sind, Schulzeugnisse, zu welchen auch das Maturazeugnis zählt, mit der Beweiskraft öffentlicher Urkunden und mit den gleichen Rechtswirkungen wie Zeugnisse der öffentlichen Schulen auszustellen.
3.
Die im Urteil VGH 2005/56 anerkannte Gesetzeslücke wurde anlässlich der Teilrevision des Schulgesetzes vom 14. März 2007 mit der Einführung der Art. 68 Abs. 2, 73a und 73b SchulG (LGBl. 2007 Nr. 98) geschlossen. Gestützt auf das Gesetz erliess die Regierung am 24. März 2009 die Verordnung über die Maturaprüfungen für Schüler an Privatschulen (LGBl. 2009 Nr. 113).
4.
Mit Schreiben vom 30. September 2008 nahm die Beschwerdeführerin zum Entwurf der Verordnung über Maturaprüfungen für Privatschüler Stellung und stellte gleichzeitig den Antrag, die Regierung wolle der Beschwerdeführerin, gestützt auf das Schulgesetz und den dazu ergangenen Verordnungen, die Durchführung der Maturaprüfungen unter Beachtung des Gleichheitsgrundsatzes bewilligen und verfügen, dass dort, wo im Gesetz und in den Verordnungen der Rektor des Liechtensteinischen Gymnasiums genannt werde, dieser durch den Rektor der Beschwerdeführerin ersetzt werde. Mit Entscheid vom 3./4. Februar 2009 wies die Regierung den Antrag der Beschwerdeführerin ab.
5.
Gegen den Entscheid der Regierung erhob die Beschwerdeführerin mit Schriftsatz vom 19. Februar 2009 Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof und beantragte, dieser wolle der Beschwerde Folge geben und die angefochtene Entscheidung der Regierung dahingehend abändern, dass der Beschwerdeführerin die Durchführung der Maturaprüfungen (Hausmatura) mittels Verfügung bewilligt werde. Zudem sei der im Gesetz und in den Verordnungen genannte Rektor des Liechtensteinischen Gymnasiums betreffend Durchführung der Hausmatura durch den Rektor der Beschwerdeführerin zu ersetzen. Mit Urteil vom 22. April 2009 wies der Verwaltungsgerichtshof die Beschwerde ab und bestätigte die angefochtene Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein.
6.
Am 24. März 2009 erliess die Regierung die Verordnung über die Maturaprüfungen für Schüler an Privatschulen (LGBl. 2009 Nr. 113). Dabei stützte sie sich auf die Art. 73a und Art. 102 Abs. 2 des Schulgesetzes vom 15. Dezember 1971 (LGBl. 1972 Nr. 7) in der Fassung des Gesetzes vom 14. März 2007 (LGBl. 2007 Nr. 98). Die Verordnung regelt die Maturaprüfungen für Schüler an Privatschulen nach Art. 61 Abs. 1 Bst. c des Schulgesetzes (Art. 1 der Verordnung). Darin enthalten sind neben den allgemeinen Bestimmungen das Verfahren betreffend die Durchführung der Maturaprüfungen für Schüler an Privatschulen.
7.
Mit der vorliegenden Beschwerde beantragt die Beschwerdeführerin, der Staatsgerichtshof wolle erkennen, dass das Urteil des Verwaltungsgerichtshofes vom 22. April 2009, VGH 2009/010, gegen die verfassungsmässig gewährleisteten Rechte der Beschwerdeführerin verstosse und diese Entscheidung deshalb aufheben und der Beschwerdeführerin gestützt auf das Schulgesetz, abgesehen der Art. 68 Abs. 2, 73a und 73b des Schulgesetzes vom 15. Dezember 1971 (LGBl. 1972 Nr. 7), zu gestatten, die Hausmatura durchzuführen und Maturazeugnisse auszustellen.
In eventu wolle der Staatsgerichtshof die Beschwerdesache unter Überbindung der Rechtsauffassung des Staatsgerichtshofes an den Verwaltungsgerichtshof zur neuerlichen Entscheidung zurückverweisen.
In eventu wolle der Staatsgerichtshof die Beschwerdesache unter Überbindung der Rechtsauffassung des Staatsgerichtshofes an die Regierung des Fürstentums Liechtenstein zur neuerlichen Entscheidung zurückverweisen.
In eventu wolle der Staatsgerichtshof in jedem Fall die Art. 68 Abs. 2, 73a und 73b des Schulgesetzes vom 15. Dezember (LGBl. 1972 Nr. 7) als verfassungswidrig aufheben.
8.
Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin das Urteil des Staatsgerichtshofes vom 24. Mai 1996 (StGH 1995/34, LES 1997) an, welches festhalte, dass die Privatschulfreiheit nach Art. 16 Abs. 8 LV die Struktur eines Freiheits- bzw. Abwehrrechts gegenüber dem Staat im Sinne der klassischen Grundrechte habe. Die Freiheit der Errichtung und des Betriebs von Privatschulen setze an sich keine staatlichen Leistungen voraus und sei insoweit wie klassische Grundrechte klagbar und justiziabel. Ein grundrechtlicher Anspruch auf freie Errichtung und Betrieb von Privatschulen ergebe sich in jedem Fall aus dem Recht auf Bildung gemäss Art. 2 des 1. Zusatzprotokolls zur EMRK.
Aufgrund dieser Entscheidung und des Art. 16 Abs. 8 LV i. V. m. Art. 2 des 1. Zusatzprotokolls zur EMRK habe die Beschwerdeführerin den grundsätzlichen verankerten Anspruch auf möglichst ungehinderten Betrieb der Schule unter Aufsicht der Regierung des Fürstentums Liechtenstein gemäss Art. 16 Abs. 1 LV. Diese Aufsichtspflicht beschränke sich jedoch auf dieselbe und umfasse nicht verfassungswidrige Einschränkungen.
Die Beschwerdeführerin verfüge aufgrund der Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 13. September 2006 (RA 2006/2303-4412) über das Recht, ein vierstufiges Oberstufengymnasium zu führen. Mit dieser Entscheidung habe sie zudem folgende Rechte und Bewilligungen erhalten:
a)
Bewilligung zur Führung der Bezeichnung "K Oberstufengymnasium"
b)
Verleihung des Öffentlichkeitsrechts für das Oberstufengymnasium
c)
Bewilligung zum Abhalten einer Matura gemäss der Verordnung vom 14. August 2001 über den Lehrplan, die Promotion und die Matura auf der Oberstufe des Liechtensteinischen Gymnasiums (LGBl. 2001 Nr. 13) in der jeweils geltenden Fassung. Gemäss dieser Verordnung sind die Maturaprüfungen unter der Aufsicht der Maturakommission durchzuführen. Die Maturakommission (Art. 58 SchulG) ist zuständig für:
- Vorbereitung, Durchführung und Auswertung der Maturaprüfungen;
- Entscheid über die Zulassung zu den Maturaprüfungen und
- Entscheid über die Verleihung des Maturitätszeugnisses.
d)
Das Maturazeugnis des Oberstufengymnasiums enthält die Aufschrift "K Oberstufengymnasium" mit dem ausdrücklichen Vermerk, dass es sich hierbei um ein staatlich bewilligtes Privatgymnasium mit Öffentlichkeitsrecht handelt.
e)
Die vorstehend erteilten Bewilligungen gelten nur insoweit und solange, als ihnen nicht neu gesetztes Privatschulrecht unter Wahrung von angemessenen Übergangsbestimmungen entgegensteht.
Auf der Grundlage dieser Entscheidung sei es der Beschwerdeführerin gestattet worden, die Matura in den Räumlichkeiten der K und von den eigenen Lehrern unter Aufsicht der Maturakommission abzuhalten und Maturazeugnisse mit der Aufschrift "K Oberstufengymnasium" auszustellen.
Mit der Einführung der Art. 68 Abs. 2, Art. 73a und 73b SchulG und der dazu erlassenen Verordnung der Regierung vom 24. März 2009 über die Maturaprüfungen für Schüler an Privatschulen (LGBl. 2009 Nr. 113) seien diese Entscheidung und die darin verliehenen Rechte und Bewilligungen gänzlich ausgehöhlt worden.
Die Verletzung des Grundrechts auf Privatschulfreiheit sei insbesondere darin zu sehen, dass der Sinn eines ungehinderten Betriebs eines staatlich anerkannten Oberstufengymnasiums nicht nur darin bestehe, die Schülerinnen und Schüler auf die Maturität vorzubereiten, sondern konsequenterweise auch darin, die entsprechenden Maturaprüfungen in Form einer Hausmatura unter der Aufsicht der Maturakommission abnehmen zu können. Werde dies einem vollwertigen Obergymnasium versagt, werde dieses zu einer Maturavorbereitungsschule degradiert, auf welche andere Vorschriften zur Anwendung gelangen würden.
9.
Nach Vorbild des österreichischen Rechts sei mit der Gesetzesrevision über die Abänderung des Schulgesetzes (LGBl. 2003 Nr. 35) das Öffentlichkeitsrecht in das Schulgesetz aufgenommen worden. So normiere Art. 68, dass durch die Verleihung des Öffentlichkeitsrechts eine Schule das Recht erhalte, Schulzeugnisse auszustellen, die mit der Beweiskraft öffentlicher Urkunden und mit den gleichen Rechtswirkungen wie Zeugnisse der öffentlichen Schulen ausgestattet seien. Es sei davon auszugehen, dass der Gesetzgeber das Öffentlichkeitsrecht bewusst in das liechtensteinische Recht aufnehmen wollte, um den Privatschulen eine gleichwertige Position im Vergleich zu den staatlichen Schulen zu verschaffen.
Durch die Verleihung des Öffentlichkeitsrechts erhalte eine Privatschule entsprechend der österreichischen Rezeptionsvorlage das Recht, auch die für die jeweilige Schulstufe entsprechenden Prüfungen ablegen zu dürfen. Dies ergebe sich aus dem Umkehrschluss, da das Recht, Schulzeugnisse auszustellen, ohne das Recht, entsprechende Prüfungen abzuhalten zu dürfen, keinen Sinn machen würde. Dieses Recht sei der Beschwerdeführerin auch bis auf die Abhaltung von Maturaprüfungen zugestanden worden.
Der Verwaltungsgerichtshof argumentiere, dass durch die Einführung des Art. 68 Abs. 2 das in Art. 68 Abs. 1 normierte Recht, Schulzeugnisse auszustellen, eingeschränkt werde und die Ausstellung der Berufsmaturitäts- oder Maturazeugnisse ausschliesslich durch den Staat erfolge. Dadurch werde das durch den Regierungsentscheid vom 13. September 2006 gewährte Recht, eine Hausmatura abzuhalten, versagt. Zudem werde das Öffentlichkeitsrecht beschnitten, indem der Privatschule das Recht verweigert werde, die für die betreffende Schulart vorgesehenen Prüfungen abzuhalten, worunter auch die Maturaprüfung, also das Recht, eine Hausmatura durchzuführen, zu subsumieren sei.
10.
Die in Art. 36 LV normierte Handels- und Gewerbefreiheit schütze das wirtschaftliche Handeln der Rechtsunterworfenen als besonderen Lebensbereich. Das Grundrecht beinhalte das Gebot an den Staat, alle Gewerbegenossen gleich zu behandeln. Es schütze den Grundrechtsträger demnach vor wettbewerbsverzerrenden Eingriffen des Staates.
In Österreich seien Privatschulen, die über das Öffentlichkeitsrecht verfügten, zur Durchführung einer Hausmatura berechtigt. In der Schweiz dürften gestützt auf die Verordnung des Bundesrates/Reglement der EDK über die Anerkennung von gymnasialen Maturitätsausweisen (MAR) ca. 95 % der Privatschulen eine Hausmatura durchführen, und lediglich 3,5 % der Privatschulen würden nur auf die Matura vorbereiten.
Mit Erlass der Art. 68 Abs. 2, 73a und 73b SchulG sowie der dazugehörenden Verordnung erfolge ein wettbewerbsverzerrender Eingriff in die Rechte der Beschwerdeführerin und eine bewusste Verfestigung der Monopolstellung des Staates im Schulwesen. Die Ablegung der Matura an einer Privatschule in Liechtenstein sei die schlechteste Variante im Vergleich zu den möglichen Alternativen in Liechtenstein und den Schulen im angrenzenden Ausland. Die Schülerinnen und Schüler würden vermehrt nach Alternativen im Ausland suchen, anstatt die Schule der Beschwerdeführerin besuchen. Die Beschwerdeführerin erleide daher alleine aufgrund der Versagung, eine Hausmatura durchführen zu können, einen wirtschaftlichen Nachteil. Daraus resultiere ein Eingriff ins Öffentlichkeitsrecht der Beschwerdeführerin und eine Verletzung des Grundrechts auf Handels- und Gewerbefreiheit.
11.
Das Willkürverbot sei als ungeschriebenes Grundrecht anerkannt. Nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes liege Willkür vor, wenn eine Entscheidung sachlich nicht zu begründen, nicht vertretbar bzw. stossend sei. In diesem Kontext prüfe der Staatsgerichtshof auch krasse Verstösse gegen das Legalitätsprinzip im Lichte der Verletzung des Willkürverbots.
Der Verwaltungsgerichtshof erachte die Art. 73a und 73b SchulG als ausreichende gesetzliche Grundlage, um eine Durchführungsverordnung erlassen zu können. Der Verwaltungsgerichtshof verkenne, dass dadurch das Legalitätsprinzip verletzt werde.
Das Legalitätsprinzip besage, dass die gesamte Verwaltung nur aufgrund der Gesetze ausgeübt werden könne und dürfe, damit ihr Handeln für den Bürger vorhersehbar und berechenbar sei. Gesetzliche Regelungen, die zu unbestimmt oder in anderer Weise das Handeln der Verwaltungsorgane nicht hinreichend genau bestimmten, seien verfassungswidrig. Das Gesetz könne jedoch vorsehen, dass eine Durchführungsverordnung die gesetzlichen Regelungen präzisieren könne. Solle ein Gesetz mit einer Durchführungsverordnung vollziehbar sein, müssten aus dem Gesetz alle wesentlichen Merkmale der beabsichtigten Regelung ersehen werden können.
Der Verwaltungsgerichtshof führe in seinem Entscheid aus, dass durch die Einführung der Art. 73a und 73b SchulG die grundlegenden und wichtigen Regelungen zur Durchführung der Maturitätsprüfungen für Privatschüler im Gesetz selbst getroffen seien. Die von der Beschwerdeführerin angeführten fehlenden Regelungen seien organisatorischer Natur oder könnten durch Ausführungsverordnungen geregelt werden, um so die Anpassung an veränderte Verhältnisse zu erleichtern. Sie seien auch nicht als besonders wichtig zu werten. Weder würden die Regelungen einen grossen Adressatenkreis betreffen, noch würden dadurch Grundrechtspositionen beeinträchtigt. Der Verwaltungsgerichtshof verkenne damit die Tatsache, dass das Gesetz nicht ausreichend konkretisiert worden sei. Das Gesetz, auf welches sich die Verordnung stütze, müsse genügend bestimmt sein. Es müsse umschreiben, welche Massnahmen durch die Ausführungsverordnung zu treffen seien. Wäre dies der Fall gewesen, hätte die Regierung bzw. das Schulamt zur Erstellung der Verordnung nicht die Berichte und Anträge der Regierung an den Landtag (Nr. 108/2006 und Nr. 13/2007) sowie die Protokolle der Landtagssitzungen heranziehen müssen, sondern hätte sich ausschliesslich an das Gesetz halten können.
Zudem würden die für die Abhaltung der Maturaprüfungen wesentlichen Punkte ausschliesslich in der Verordnung geregelt. Beispielhaft seien folgende Artikel genannt: Art. 7: Prüfungszweck und -inhalt, Art. 9: Prüfungsfächer, Prüfungsart, Art. 11: Aufgabenstellung, Beurteilung und Aufsicht, Art. 17: Maturanoten, Art. 18: Voraussetzung für die Verleihung des Maturazeugnisses, Art. 19: Inhalt des Zeugnisses, Art. 22: Aufgaben.
Dem Vorbringen des Verwaltungsgerichtshofes, die Offenheit des Gesetzes erleichtere eine Anpassung an veränderte Verhältnisse, sei dahingehend nicht beizupflichten, als dass die oben aufgeführten Artikel die inhaltliche Ausgestaltung der Matura betreffen würden, welche sich einmal festgesetzt nicht mehr ändere. Was das Argument, die Regelung betreffe keinen grossen Adressatenkreis, anbelange, so habe gerade dieses Argument die Beschwerdeführerin veranlasst zu beantragen, dass der Beschwerdeführerin die Durchführung der Maturaprüfungen (Hausmatura) mittels Verfügung bewilligt werden möge.
12.
Mit Schreiben vom 30. Juni 2009 nimmt die Regierung des Fürstentums Liechtenstein zur Beschwerdeschrift Stellung.
Alle drei von der Beschwerdeführerin der verfassungsrechtlichen Überprüfung unterworfenen Artikel des Schulgesetzes seien anlässlich der Teilrevision des Schulgesetzes (LGBl. 2007 Nr. 98) eingeführt worden. Die Einführung der Bestimmungen habe sich aufgrund eines Entscheides des Verwaltungsgerichtshofes (VGH 2005/56) ergeben, in dem die vormalige Rechtslage im Hinblick auf Regelungen betreffend die Ausstellung von Maturitätsprüfungen für Privatschüler als planwidrig unvollständig (echte Gesetzeslücke) angesehen worden sei. Die Regierung habe es sodann für notwendig gehalten, dass im Interesse der Jugendlichen, die eine Privatschule besuchten, insbesondere aber im Hinblick auf die internationale Anerkennung der liechtensteinischen Matura, eine klare Gesetzeslage für die Matura beim Besuch einer Privatschule getroffen werde.
Die Regierung habe sich für zwei unterschiedliche und miteinander konkurrierende Maturitätssysteme, eines für private Gymnasien und eines für das staatliche liechtensteinische Gymnasium, entschieden. Während beim staatlichen Gymnasium eine Hausmatura auf Basis der bestehenden Inputkontrolle (Zulassungsprüfung und fortlaufendes Promotionssystem) gesetzlich möglich sei, sei abweichend davon bei der Privatschule eine externe Matura vor einer staatlichen Maturakommission mit neutralen Examinatoren (Outputkontrolle) eingeführt worden. Für die Erlangung der Matura würden nicht wie beim staatlichen Gymnasium die in den beiden letzten Schuljahren erbrachten Leistungen berücksichtigt, sondern die Prüfungsergebnisse in allen für die Matura massgeblichen Fächern. Diese Regelung sei im Interesse aller Absolventinnen auf eine gleichwertige, allgemein anerkannte Maturität, die ihnen die allgemeine Reife sowie die Studierfähigkeit im Sinne von Art. 54 SchulG bescheinige, vom hohen Landtag beschlossen worden. Beide Systeme seien im Hinblick auf das zu erreichende Ziel verhältnismässig und im Sinne des verfassungsmässigen Gleichheitsgebotes angemessen. Die Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 36 LV) werde nicht verletzt, vielmehr sei mit dieser Bestimmung für private Anbieter die Möglichkeit geschaffen worden, mit dem öffentlichen Gymnasium in Konkurrenz zu treten.
Art. 68 Abs. 2 SchulG stelle klar, dass die Ausstellung der Maturazeugnisse ausschliesslich durch den Staat erfolge. Daraus ergebe sich eine Beschränkung des in Abs. 1 festgehaltenen Rechts, Schulzeugnisse auszustellen. Zweck dieser Bestimmung sei die Gewährleistung der Wahrnehmung der liechtensteinischen Maturität als einheitliches Produkt im In- und Ausland, das den Schülerinnen und Schülern Zugang zu allen Universitäten verschaffe. Das Maturitätszeugnis enthalte die Aufschrift "Fürstentum Liechtenstein", wobei es sich um ein Hoheitsrecht des Staates handle, das nicht vom Öffentlichkeitsrecht, das einer Schule verliehen werde, umfasst sei.
Art. 73a SchulG sei ein Kompromiss, der darin bestehe, dass bei Privatschulen auf eine enge staatliche Führung, insbesondere durch staatliche Inputkontrolle (Zulassungs- und Promotionssystem), verzichtet und im Gegenzug eine umfassende staatliche Outputkontrolle durch die staatliche Maturitätsprüfung in allen für die Matura relevanten Fächern eingeführt worden sei. Private Gymnasien könnten kraft dieser Regelung die Schülerinnen und Schüler auf die staatliche Maturitätsprüfung vorbereiten, jedoch keine Hausmatura durchführen. Der Zweck dieser Regelung entspreche jenem von Art. 68 Abs. 2 SchulG.
Art. 16 Abs. 8 LV erkläre den Privatunterricht für zulässig, sofern er den gesetzlichen Bestimmungen über die Schulzeit, die Lehrziele und die Einrichtungen in den öffentlichen Schulen entspreche. Es werde jedoch ausdrücklich kein verfassungsmässig gewährleistetes Recht auf Privatunterricht festgelegt, und dieses könne auch gemäss Judikatur und Staatsgerichtshof nicht daraus abgeleitet werden. Sowohl durch das Schulgesetz als auch durch die der Beschwerdeführerin erteilte Bewilligung zur Führung einer Privatschule und durch die Verleihung des Öffentlichkeitsrechts - wenn auch mit einer gewissen Beschränkung bezüglich Maturitätsprüfung - werde sowohl der Verfassungsbestimmung als auch Art. 2 des 1. Zusatzprotokolls der EMRK Rechnung getragen. Die Hausmatura einer Privatschule im Sinne von Art. 16 LV sei nicht zulässig, weil die Privatschule nicht den gesetzlichen Bestimmungen betreffend die Inputkontrolle beim staatlichen Gymnasium entspreche. Da dadurch die für die allgemeine Anerkennung der liechtensteinischen Maturität im In- und Ausland notwendige Qualitätskontrolle nicht gewährleistet sei, seien die gegenständlichen Regelungen des Schulgesetzes für die Maturaprüfung an Privatschulen geeignet, notwendig und verhältnismässig und somit verfassungskonform.
Die der Beschwerdeführerin von der Regierung erteilte Bewilligung (RA 2006/2303-4412) sei unter der inhaltlichen und zeitlichen Befristung erteilt worden, als ihr nicht neu gesetztes Privatschulrecht entgegenstehe. Mit den gegenständlichen Artikeln sei die Maturitätsprüfung bei Privatschulen gesetzlich geregelt und eine davor bestehende Gesetzeslücke geschlossen worden. Die Durchführung der Maturitätsprüfung und in diesem Zusammenhang die Ausstellung des Maturazeugnisses stellten im Hinblick auf das gemeinsame Ziel (gleichwertige, allgemein anerkannte liechtensteinische Maturität) Regelungen untergeordneter Bedeutung dar und würden nicht die Substanz des Grundrechts auf ungehinderten Betrieb eines privaten Gymnasiums betreffen.
Dem Vorbringen der Beschwerdeführerin, dass ihre Beschwer noch durch das ihr verliehene Öffentlichkeitsrecht verstärkt worden sei, sei entgegenzuhalten, dass Art. 68 Abs. 1 SchulG der Privatschule das Recht erteile, Schulzeugnisse auszustellen, die mit der Beweiskraft öffentlicher Urkunden und mit den gleichen Rechtswirkungen wie Zeugnisse der öffentlichen Schulen ausgestattet seien. Dabei sei analog zum staatlichen Gymnasium unter "Schulzeugnis" nicht das Maturitätszeugnis zu verstehen, da dieses auch im staatlichen Bereich speziell in Art. 58 SchulG i. V. m. Art. 48 und 49 der Verordnung über den Lehrplan, die Promotion und die Matura auf der Oberstufe des Liechtensteinischen Gymnasiums geregelt sei.
Gemäss Art. 36 LV seien Handel und Gewerbe innerhalb der gesetzlichen Schranken frei. Dies bedeute, dass Eingriffe in die Handels- und Gewerbefreiheit aufgrund von gesetzlichen Grundlagen möglich seien. Das Schulgesetz habe eine solche Schranke gezogen, indem es für Privatschulen aufgrund klar definierter Differenzierungskriterien (Input-/Outputkontrolle) die staatliche Maturitätsprüfung bei Bedarf einmal jährlich durch die Maturakommission vorgesehen habe. Eine Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit könne nicht festgestellt werden, da die Regelungen betreffend Maturitätsprüfung im öffentlichen und gemeinsamen Interesse der öffentlichen und privaten Schulträger verhältnismässig ausgestaltet seien und den Kerngehalt des Grundrechtes sehr wohl respektierten. Was die Schweiz angehe, gebe es entweder Schulen mit Hausmaturarecht mit gleichartiger Inputkontrolle oder dann gebe es den Weg über die Externistenmatura (ohne Inputkontrolle). Ein Ausweg über die Schweiz sei deshalb keineswegs der einfachere Weg. Was Österreich angehe, so könne die Beschwerdeführerin ihre Behauptungen keinesfalls belegen.
Die Regierung betrachte das Legalitätsprinzip für eingehalten. In Art. 73a Abs. 2 SchulG sei der Inhalt der Verordnung insoweit determiniert, was die Anzahl Prüfungsfächer - in allen Fächern - und was den Inhalt - der nach dem staatlichen Lehrplan für die Maturität massgeblich sei - anbelange. Insoweit entsprächen Art. 7 und 9 der Verordnung dem Legalitätsprinzip. Ebenso determiniere Art. 73a Abs. 3 SchulG, dass für die Festlegung der Note und somit das Bestehen der Matura die in den einzelnen Prüfungen festgestellte Leistung massgebend sei, sodass auch für die Art. 16 und 17 der Verordnung die Gesetzmässigkeit vorhanden sei. Die Gesetzmässigkeit von Art. 11 der Verordnung ergebe sich wiederum aus Art. 73b Abs. 2 SchulG, wo bereits die Examinatoren erwähnt bzw. determiniert würden. Bei den Artikeln 18, 19 und 22 der Verordnung handle es sich um Regelungen organisatorischer Natur.
Art. 73b SchulG enthalte im Gegensatz zu Art. 73a SchulG keine eigene Verordnungskompetenz für die Regierung. Die näheren Ausführungen zu Art. 73b SchulG stützten sich daher auf Art. 102 SchulG, der vorsorglich eine allgemeine Verordnungskompetenz für die Regierung vorsehe. Ausserdem werde in Art. 73b Abs. 1 SchulG auf Art. 58 SchulG verwiesen, der seinerseits den Inhalt der gegenständlichen Verordnung ausreichend determiniere.
13.
Mit Schreiben vom 10. Juli 2009 hat der Verwaltungsgerichtshof auf eine Gegenäusserung zur gegenständlichen Individualbeschwerde verzichtet.
14.
Der Staatsgerichtshof hat die Vorakten, soweit erforderlich, beigezogen und auf Antrag des Berichterstatters in Folge Spruchreife beschlossen, auf die Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung zu verzichten. Nach Durchführung der nicht-öffentlichen Schlussverhandlungen vom 16. September 2009 und vom 29. März 2010, anlässlich welcher das Individualbeschwerdeverfahren wiedereröffnet wurde und der Staatsgerichtshof beschlossen hat, die Verfahren zu StGH 2009/71 und StGH 2009/90 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung zu verbinden, die Urteile aber gesondert auszufertigen, wurde wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
Begründung
1.
Das im Beschwerdefall angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichtshofes vom 22. April 2009, VGH 2009/10, ist gemäss der StGH-Rechtsprechung als sowohl letztinstanzlich als auch enderledigend im Sinne von Art. 15 Abs. 1 StGHG zu qualifizieren (vgl. StGH 2004/6, im Internet abrufbar unter www.stgh.li; StGH 2004/28, Jus & News 3/2006, 361, 366 ff.; vgl. Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, LPS Bd. 43, Schaan 2007, 557 ff. mit weiteren Beispielen aus der Rechtsprechung).
Die Beschwerdeführerin ist eine Anstalt i. S. v. Art. 534 ff. PGR (Personen- und Gesellschaftsrecht vom 20. Januar 1926, LGBl. 1926 Nr. 4) und kann als juristische Person den Grundrechtsschutz anrufen, soweit sie von der behaupteten Grundrechtsverletzung wie eine natürliche Person betroffen ist. Im Einzelfall ist unter Würdigung des angerufenen Grundrechts zu prüfen, wieweit der angerufene Grundrechtsschutz dem Wesen der juristischen Person entspricht (StGH 2007/21, Erw. 4 [im Internet unter www.stgh.li abrufbar]; StGH 1998/47, LES 2001, 73 [77, Erw. 2.1]).
Die Beschwerdeführerin behauptet die Verletzung des Grundrechts der Freiheit der Errichtung und des Betriebs einer Privatschule (Art. 16 Abs. 8 LV und Art. 2 des 1. Zusatzprotokolls zur EMRK), des Gleichheitsgrundsatzes (Art. 31 Abs. 1 LV), der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 36 LV) und des Willkürverbots als ungeschriebenes Grundrecht. Die von der Beschwerdeführerin angeführten Verletzungen dieser verfassungsmässig und durch die EMRK gewährleisteten Rechte lassen sie als persönlich betroffen wie eine natürliche Person erscheinen; die persönliche Legitimation der Beschwerdeführerin bezüglich der von ihr geltend gemachten Grundrechte bzw. der vorliegenden Individualbeschwerde ist demnach gegeben (StGH 2007/21, Erw. 4 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]; StGH 1998/47, LES 2001, 73 [77, Erw. 2.1]; vgl. auch Wolfram Höfling, Die Verfassungsbeschwerde zum Staatsgerichtshof, LPS Bd. 36, Schaan 2003, 83).
Da die Individualbeschwerde auch frist- und formgerecht eingebracht wurde, hat der Staatsgerichtshof materiell darauf einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichtshofes vom 22. April 2009, VGH 2009/010, wegen Verstosses gegen verfassungsmässig und durch die EMRK gewährleisteter Rechte aufzuheben und ihr gestützt auf das Schulgesetz, abgesehen der Art. 68 Abs. 2, Art. 73a und 73b, zu gestatten, die Hausmatura durchzuführen und Maturazeugnisse auszustellen, in eventu die Beschwerdesache an den Verwaltungsgerichtshof oder die Regierung des Fürstentums Liechtenstein zur neuerlichen Entscheidung zurückzuverweisen.
2.1
Gemäss Art. 17 Abs. 1 StGHG hebt der Staatsgerichtshof eine angefochtene Entscheidung oder Verfügung auf und trägt gegebenenfalls der belangten Behörde auf, in der Sache neuerlich zu entscheiden, falls er erkennt, dass der Beschwerdeführer in einem seiner verfassungsmässig gewährleisteten Rechte oder in einem seiner durch internationale Übereinkommen garantierten Rechte, für die der Gesetzgeber ein Individualbeschwerderecht ausdrücklich anerkannt hat, verletzt ist. Der Staatsgerichtshof urteilt somit kassatorisch; er ist nicht befugt, eine reformatorische Entscheidung zu fällen (Tobias Michael Wille, a. a. O., 758; Wolfram Höfling, a. a. O., 189 f.; vgl. auch Art. 104 Abs. 2 LV). Er ist demnach nicht berechtigt, selbst Verfügungen zu erlassen bzw. Bewilligungen zu erteilen oder Entscheidungen inhaltlich abzuändern, sondern kann nur Entscheidungen oder Verfügungen der Vorinstanzen aufheben und zu einer neuerlichen Beurteilung zurückverweisen. Dem Antrag der Beschwerdeführerin, ihr zu gestatten, die Hausmatura durchzuführen und Maturitätszeugnisse auszustellen, kann somit vom Staatsgerichtshof nicht entsprochen werden.
2.2
Die Beschwerdeführerin macht des Weiteren geltend, der Entscheid des Verwaltungsgerichtshofes sei wegen Verfassungswidrigkeit aufzuheben, da ihr unmittelbar gestützt auf das ihr verliehene Öffentlichkeitsrecht und die Privatschulfreiheit gemäss Art. 16 Abs. 8 LV und Art. 2 des 1. Zusatzprotokolls zur EMRK das Recht zur Durchführung einer Hausmatura zu verleihen sei.
Art. 16 Abs. 8 LV hat trotz dessen Zugehörigkeit zum III. Hauptstück über die Staatsaufgaben durchaus die Struktur eines Freiheits- bzw. Abwehrrechts gegenüber dem Staat im Sinne der klassischen Grundrechte. Die Freiheit der Errichtung und des Betriebs von Privatschulen setzt keine staatlichen Leistungen voraus und ist insoweit wie klassische Grundrechte klagbar und justiziabel. Ein grundrechtlicher Anspruch auf die freie Errichtung von Privatschulen ergibt sich ausserdem aus dem Recht auf Bildung gemäss Art. 2 des 1. Zusatzprotokolls zur EMRK (StGH 1995/34, LES 1997, 78 [83, Erw. 2.3 f.; vgl. Christoph Grabenwarter, Europäische Menschenrechtskonvention, 4. Aufl., München/Wien 2009, 218; Jochen Frowein/Wolfgang Peukert, EMRK-Kommentar, 3. Aufl., Kehl/Strassburg/Arlington 2009, 833). Wie das Schul- und Unterrichtswesen jedoch im Einzelnen ausgestaltet ist, ist grundsätzlich nicht Gegenstand dieses Grundrechts (StGH 2000/45, LES 2003, 252 [255 f., Erw. 2.1 ff.]; Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., Zürich 1999, N 676). Ermöglicht der Staat die Bildung von Privatschulen, hat er das Recht, die Einhaltung bestimmter Standards in Erziehung und Unterricht innerhalb der Privatschulen sicherzustellen; solche Massnahmen stehen mit der Konvention im Einklang (EGMR, Urteil vom 25. März 1993, Costello-Roberts, Serie A 247-C, Z. 25 ff.; vgl. Grabenwarter, 218). Somit garantieren Landesverfassung und EMRK zwar die freie Errichtung von Privatschulen, nicht jedoch das Recht, bei deren Betrieb keinerlei staatlichen Vorschriften zu unterliegen. Gemäss Art. 16 Abs. 8 LV ist der Privatunterricht zulässig, sofern er den gesetzlichen Bestimmungen über die Schulzeit, die Lehrziele und die Einrichtungen in den öffentlichen Schulen entspricht. Die Privatschulfreiheit vermittelt also aus sich selbst heraus keinen Anspruch auf staatliche Anerkennung der Abschlüsse von Privatschulen. Die damit angesprochene Ordnung des Öffentlichkeitsrechts und der damit verbundenen Rechtswirkungen ist, auch wenn der Betrieb der Privatschule bewilligt worden ist, Sache des Gesetzgebers. Demnach kann aus Art. 16 Abs. 8 LV auch kein Recht auf absolute Gleichstellung der öffentlichen und privaten Schulen abgeleitet werden.
2.3
Ein Anspruch auf die Durchführung einer Hausmatura und das Ausstellen von Maturitätszeugnissen lässt sich auch nicht aus der von der Beschwerdeführerin angerufenen Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 36 LV) ableiten.
Gemäss Art. 36 LV sind Handel und Gewerbe innerhalb der gesetzlichen Schranken frei. Nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes bedeutet Art. 36 LV die Freiheit der Wahl, des Zugangs und der Ausübung des Berufes, des gewerbsmässigen Handels und Gewerbes und damit der Wirtschaft allgemein (StGH 2006/44, LES 2008, 11 [15 f., Erw. 2]; StGH 2004/14, Erw. 2 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]; vgl. Heinz Josef Stotter, Die Verfassung des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz 1986, 81, E 18). Die Handels- und Gewerbefreiheit beinhaltet auch das Gebot an den Staat, in jeder Branche die Gewerbegenossen gleich zu behandeln (StGH 2006/5, LES 2007, 108 [113 ff., Erw. 3 ff.]; vgl. Wolfram Höfling, Die Grundrechtsordnung in Liechtenstein, in: Detlef Merten/Hans-Jürgen Papier [Hrsg.], Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Heidelberg 2007, 818). Träger der Handels- und Gewerbefreiheit gemäss Art. 36 LV sind sowohl natürliche als auch juristische Personen des Privatrechts (StGH 2006/44, LES 2008, 11 [15 f., Erw. 2]; StGH 2006/5, LES 2007, 108 [113 ff., Erw. 3 ff.]; StGH 1989/3, LES 1990, 45 [47, Erw. 1).
Die Handels- und Gewerbefreiheit gilt nicht absolut; die Einschränkung bedarf allerdings neben einer genügenden gesetzlichen Grundlage eines hinreichenden öffentlichen Interesses, der Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit sowie der Respektierung des Kerngehalts (StGH 2006/44, LES 2008, 11 [16, Erw. 3]; StGH 2006/5, LES 2007, 108 [113 ff., Erw. 3 ff.];StGH 2000/12, LES 2003, 112 [120 ff., Erw. 4.3 ff.]).
Die Handels- und Gewerbefreiheit beinhaltet grundsätzlich keinen Leistungsanspruch. Auch der dem Grundrecht der Handels- und Gewerbefreiheit inhärente Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen kann im vorliegenden Fall nicht greifen, da der Staat mit der Errichtung und Führung von öffentlichen Schulen eine staatliche Aufgabe erfüllt. Öffentliche und private Schulen stehen demnach nicht als "Gewerbegenossen" in einer wirtschaftlichen Wettbewerbsbeziehung zueinander. Die Nichtgewährung der Hausmatura an die Beschwerdeführerin kann demnach nicht als wettbewerbsverzerrender Eingriff des Staates qualifiziert werden. Die Handels- und Gewerbefreiheit ist nicht tangiert.
2.4
Die ergänzend vorgebrachte Willkürrüge betrifft die Frage der Ausgestaltung des Schulgesetzes (unter der Annahme, dass ein Anspruch auf Abhaltung einer Hausmatura besteht). Auf sie ist deshalb an dieser Stelle nicht näher einzugehen.
2.5
Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofes ist nach dem Gesagten nicht zu beanstanden. Indem der Verwaltungsgerichtshof das Recht der Beschwerdeführerin auf Durchführung einer Hausmatura verneinte, wurde diese in ihren verfassungsmässig und durch die EMRK gewährleisteten Rechten nicht verletzt.
3.
Die Beschwerdeführerin verlangte von der Regierung und anschliessend vom Verwaltungsgerichtshof die Erteilung des Rechts zur Durchführung einer Hausmatura und zur Ausstellung von Maturitätszeugnissen. Die Verleihung dieser Rechte war für die Behörden auf der Grundlage der bestehenden gesetzlichen Regelung nicht möglich. Nach Art. 68 Abs. 2 des Schulgesetzes ist die Ausstellung von Maturitätszeugnissen dem Staat vorbehalten; und gemäss Art. 73a Abs. 1 SchulG werden für Privatschüler staatliche Maturitätsprüfungen durchgeführt. Der Verwaltungsgerichtshof und die Regierung verfügen über keinen freien Ermessensspielraum bei der Anwendung dieser Vorschriften bzw. hatten keine Veranlassung, von den gesetzlichen Vorschriften im vorliegenden Fall abzuweichen.
Es ist auch nicht so, dass der Gesetzgeber - wie von der Beschwerdeführerin behauptet - mit Einfügung der Art. 68 Abs. 2, 73a und 73b sowie dem Erlass der Verordnung über die Maturaprüfungen für Privatschüler ein verpöntes Einzelfallgesetz geschaffen hätte (vgl. Art. 19 Abs. 1 GG; Georg Müller, Elemente einer Rechtssetzungslehre, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, 20 ff.; ders., Inhalt und Formen der Rechtssetzung als Problem der demokratischen Kompetenzordnung, Basel/Stuttgart 1979, 82 ff.). Ein solches Gesetz läge dann vor, wenn der Gesetzesakt oder die angefochtene Bestimmung nicht als rechtssetzender Erlass, sondern als rechtsanwendender Einzelakt ausgestaltet worden wäre. Dies könnte auch dann der Fall sein, wenn die angefochtene Bestimmung der Form nach allgemeingültig formuliert wäre, faktisch aber nur einen Einzelfall regeln würde (StGH 2007/21, Erw. 5.3 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]). Zwar ist zutreffend, dass derzeit nur eine Privatschule in Liechtenstein mit Oberstufengymnasium besteht und beabsichtigt, Maturaprüfungen nach der neuen Ordnung durchzuführen; dies schliesst jedoch nicht aus, dass in Zukunft weitere Privatschulen hinzukommen, welche ebenfalls die gesetzlichen Anforderungen betreffend Privatschulen zu erfüllen haben und unter die gesetzliche Regelung über die Maturitätsprüfungen fallen.
4.
Die Beschwerdeführerin beantragte schliesslich eventualiter, die Art. 68 Abs. 2, 73a und 73b des Schulgesetzes als verfassungswidrig aufzuheben. Dieser Antrag ist grundsätzlich zulässig, da der Staatsgerichtshof gemäss Art. 18 Abs. 1 Bst. c StGHG von Amtes wegen über die Verfassungsmässigkeit von Gesetzen oder einzelner gesetzlicher Bestimmungen entscheidet, wenn und soweit er ein ihm verfassungswidrig erscheinendes Gesetz oder einzelne seiner Bestimmungen in einem bei ihm anhängigen Verfahren anzuwenden hat.
Die Prüfung einer Norm auf ihre Verfassungs- oder Gesetzmässigkeit setzt voraus, dass die entsprechende Gesetzes- oder Verordnungsbestimmung von der Behörde im konkreten Fall tatsächlich anzuwenden ist; Voraussetzung der verfassungsrechtlichen Kontrolle ist demnach, dass die im anhängigen Verfahren anzuwendende Rechtsvorschrift präjudiziell sein muss (Art. 18 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 1 StGHG; vgl. Herbert Wille, Die Normenkontrolle im liechtensteinischen Recht auf der Grundlage der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes, LPS Bd. 27, Vaduz 1999, 169). Nicht präjudiziell ist eine Gesetzes- oder Verordnungsbestimmung insbesondere dann, wenn sie von einem Gericht bei Erlass ihrer Entscheidung nicht angewendet werden muss, weil sie für die Beurteilung der Prüfungsfrage ohne Bedeutung ist (vgl. StGH 1993/18 und StGH 1993/19, LES 1994, 54 [58 f., Erw. 7 ff.]; Herbert Wille, a. a. O., 171).
Eine Überprüfung der genannten Gesetzesbestimmungen auf ihre Verfassungskonformität durch den Staatsgerichtshof ist im vorliegenden Fall nicht angezeigt, da eine solche Prüfung für den Ausgang der Entscheidung über die vorliegende Individualbeschwerde nicht von Bedeutung ist. Im Falle nicht gegebener Notwendigkeit für den Ausgang der Streitsache kann daher aufgrund fehlender Präjudizialität keine eigenständige Normenkontrolle durch den Staatsgerichtshof herbeigeführt werden, weshalb auf den Antrag auf Aufhebung der Art. 68 Abs. 2, Art. 73a und Art. 73b des Schulgesetzes wegen Verfassungswidrigkeit nicht weiter einzugehen ist.
5.
Aus diesen Gründen war daher der Individualbeschwerde der Beschwerdeführerin spruchgemäss keine Folge zu geben.
6.
Der Kostenspruch stützt sich auf Art. 56 Abs. 1 StGHG i. V. m. Art. 19 Abs. 1 sowie Abs. 5 GGG.